45年來(lái)，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)決策層在發(fā)展的政策思路上，有顯著變化，在80年代初就提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境發(fā)展同步進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展觀和環(huán)境觀;熱忱接受了國(guó)際社會(huì)共同倡議和制定的可持續(xù)發(fā)展理念，并相繼提出了科學(xué)發(fā)展的觀念和戰(zhàn)略，倡導(dǎo)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì);倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
不過(guò)，這些發(fā)展戰(zhàn)略只停留在理念層面上，停留在文字上和口頭上，很少見(jiàn)諸行動(dòng)。
黨的十八大以來(lái)的五年，是黨和國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。尤其是在生態(tài)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，正如黨的十九大報(bào)告所指出的那樣，“生態(tài)文明建設(shè)成效顯著”“全黨全國(guó)貫徹綠色發(fā)展理念的自覺(jué)性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況明顯改變”
第一階段，環(huán)境保護(hù)意識(shí)啟蒙階段。
從1972至1978的7年，中國(guó)正處于極為混亂的“文革”劫難時(shí)期，也是環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始暴露，環(huán)境保護(hù)意識(shí)萌生、傳播和普及的時(shí)期。當(dāng)時(shí)，中國(guó)人均GDP只有100多美元，工業(yè)化還處于初期階段，但環(huán)境污染開(kāi)始在局部地區(qū)特別是城市暴露出來(lái)，污染事件陸續(xù)出現(xiàn)。但當(dāng)時(shí)國(guó)人對(duì)環(huán)境污染、環(huán)境公害還知之甚少。而此時(shí)的西方世界則是另一方景象。20世紀(jì)50-60年代，西方世界終于迎來(lái)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)代，特別是日本，為了不斷追趕并超過(guò)西歐各國(guó)，創(chuàng)下了連續(xù)18年經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)9.3%的記錄。為此付出了沉痛的代價(jià)，日本成為公害列島。從20世紀(jì)60年代后期，西方世界的公眾終于醒悟，展開(kāi)了大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)抗議運(yùn)動(dòng)。而在日本，以健康損害問(wèn)題為焦點(diǎn)，以被害者為中心，展開(kāi)了大規(guī)模的環(huán)境訴訟活動(dòng)和反對(duì)公害的輿論浪潮。1970年，美國(guó)開(kāi)展了旨在保護(hù)環(huán)境的“地球日”活動(dòng)，喊出了“不許東京悲劇重演”口號(hào)。1972年，聯(lián)合國(guó)為順應(yīng)全球興起的環(huán)保浪潮，在斯德哥爾摩召開(kāi)了人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，拉開(kāi)了全球環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的序幕。其時(shí)，《紐約時(shí)報(bào)》評(píng)論道，這次會(huì)議是一場(chǎng)“思想的革命”。
對(duì)當(dāng)時(shí)的中國(guó)而言，當(dāng)務(wù)之急是要認(rèn)識(shí)環(huán)境問(wèn)題，提高對(duì)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。
一是環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始得到高層重視。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的這場(chǎng)環(huán)境運(yùn)動(dòng)，為中國(guó)啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)提供了契機(jī)。1969年，我調(diào)到“國(guó)務(wù)院計(jì)劃起草小組”，從事編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃工作。當(dāng)時(shí)經(jīng)常聽(tīng)到周恩來(lái)總理談起“公害問(wèn)題”，他特別提醒說(shuō)，你們要研究工業(yè)發(fā)展中的公害問(wèn)題，要學(xué)習(xí)國(guó)外治理公害的經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)槲襾?lái)自燃料化學(xué)工業(yè)部，這個(gè)部的污染問(wèn)題最嚴(yán)重，就讓我來(lái)分管這項(xiàng)工作。1970年底周總理在聽(tīng)取了一位日本公害記者介紹日本公害特別是“公害病”情況后，要我們組織一次報(bào)告會(huì)，請(qǐng)這位日本記者介紹日本環(huán)境污染問(wèn)題，并要求國(guó)家機(jī)關(guān)特別是各個(gè)部委的負(fù)責(zé)人都要來(lái)聽(tīng)這堂課，會(huì)后還要組織他們進(jìn)行分組討論，討論的情況要向他匯報(bào)。我們都照辦了。當(dāng)我們把報(bào)告情況和分組討論的情況交給總理后，他指示要把日本記者的報(bào)告作為會(huì)議交流材料發(fā)給那一年參加全國(guó)計(jì)劃會(huì)議的人員。可以說(shuō)，這是在高層次的會(huì)議上，出現(xiàn)的第一份有關(guān)環(huán)境保護(hù)的文件。中國(guó)的環(huán)境保護(hù)的啟蒙就是由上而下、逐步開(kāi)展起來(lái)的，實(shí)際上都是周恩來(lái)總理推動(dòng)起來(lái)的。
1972年出席聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，認(rèn)識(shí)到了自身問(wèn)題的嚴(yán)重性。
1972年，周恩來(lái)總理決定中國(guó)派團(tuán)參加聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議。這是中國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)席位后，參加的第一個(gè)大型國(guó)際會(huì)議。代表團(tuán)由國(guó)家計(jì)委牽頭，有外交、衛(wèi)生、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、能源、城市、科技和地方等部門(mén)的負(fù)責(zé)人或?qū)＜覅⒓�。我也有幸參加并�?jiàn)證了全球首次環(huán)境會(huì)議的盛況。中國(guó)代表團(tuán)出席會(huì)議，舉世矚目。中國(guó)代表團(tuán)提出的國(guó)家不分大小、一律平等、要尊重每個(gè)國(guó)家的主權(quán)，要支持發(fā)展中國(guó)家發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的努力等主張，受到發(fā)展中國(guó)家的普遍歡迎和支持，特別是為《人類(lèi)環(huán)境宣言》修改作出了貢獻(xiàn)。
不過(guò)，在當(dāng)時(shí)“文化大革命”政治背景下，代表團(tuán)出席會(huì)議的主導(dǎo)思想，不是去“取經(jīng)”，而是去“斗爭(zhēng)”的，始終繃緊了“階級(jí)斗爭(zhēng)”這根弦，在修改“宣言”中，也講了一些偏激語(yǔ)言。代表團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，生怕在政治上犯錯(cuò)誤。至于對(duì)會(huì)議討論審議的環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題，并不是怎樣關(guān)注。會(huì)后在寫(xiě)出席會(huì)議的匯報(bào)中，竟然沒(méi)有一句會(huì)議中心主題—“發(fā)展與環(huán)境”的話，全是政治斗爭(zhēng)的篇幅。今天看這份報(bào)告是極不可思議的事情，可當(dāng)時(shí)就是這樣做的。
就我個(gè)人來(lái)說(shuō)，參加這次會(huì)議真正打開(kāi)了一葉窗口，開(kāi)闊了視野，了解到環(huán)境保護(hù)究竟是怎么一回事。認(rèn)識(shí)到并不如極左思潮宣揚(yáng)的那樣“社會(huì)主義沒(méi)有污染”，而是“中國(guó)城市存在的環(huán)境污染，不比西方國(guó)家輕;自然生態(tài)方面的破壞程度，中國(guó)遠(yuǎn)在西方國(guó)家之上”。當(dāng)會(huì)后把這個(gè)結(jié)論匯報(bào)給周恩來(lái)總理時(shí)，得到了他的認(rèn)可。他甚至還說(shuō)，他擔(dān)憂的問(wèn)題還是發(fā)生了。周總理立即指示，要開(kāi)一次全國(guó)的環(huán)保大會(huì)，介紹國(guó)際環(huán)境形勢(shì)，更要探討中國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。
1973年8月召開(kāi)全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議。中國(guó)召開(kāi)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，是斯德哥爾摩會(huì)議在中國(guó)開(kāi)花結(jié)果的產(chǎn)物。其時(shí)，各地方和有關(guān)部委負(fù)責(zé)人、工廠代表、科學(xué)界人士300多人參加了會(huì)議。會(huì)議通過(guò)擺環(huán)境污染事實(shí)，分析其危害，提高了對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)。會(huì)議后期，周總理決定在人民大會(huì)堂召開(kāi)萬(wàn)人大會(huì)，在全社會(huì)來(lái)普及環(huán)境保護(hù)意識(shí)。在文化大革命極左思潮統(tǒng)治下，能召開(kāi)環(huán)境保護(hù)這樣的會(huì)議，允許人們?cè)谀抢镒h論“中國(guó)社會(huì)主義的黑暗面”，真可稱為一個(gè)奇跡。這一切都是在周總理的運(yùn)籌下進(jìn)行的。這次會(huì)議解決了幾個(gè)主要問(wèn)題：一是對(duì)中國(guó)環(huán)境污染有了一個(gè)初步認(rèn)識(shí)，中國(guó)不是沒(méi)有污染，而是有些方面還相當(dāng)突出;二是通過(guò)了中國(guó)環(huán)境保護(hù)方針即：“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”。三是通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，對(duì)十個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)工作提出了要求，并做出了部署。
全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議之后，迅即成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，我是辦公室負(fù)責(zé)人之一。辦公室成立后，督促各地成立相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，對(duì)環(huán)境污染狀況進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，開(kāi)展以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。同時(shí)，對(duì)污染嚴(yán)重的地區(qū)開(kāi)展了重點(diǎn)治理，包括官?gòu)d水庫(kù)、富春江、白洋淀、武漢鴨兒湖以及北京、天津、淄博、沈陽(yáng)、太原、蘭州等城市大氣污染治理。其中，官?gòu)d水庫(kù)和桂林漓江環(huán)境治理決心最大，成效也突出，為今后的江河和城市污染治理摸索出一些經(jīng)驗(yàn)。
周恩來(lái)總理以他的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，敏感地意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，以及對(duì)于未來(lái)中國(guó)的緊迫性，適時(shí)地抓住這個(gè)問(wèn)題，未雨綢繆，開(kāi)啟了中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的航程。所以說(shuō)，周恩來(lái)總理是中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開(kāi)創(chuàng)者和奠基人。
第二階段，環(huán)境污染蔓延和環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)階段。
從1979到1992的14年，是中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)第二個(gè)歷史時(shí)期。1979年是一個(gè)標(biāo)志性年份。從這一年開(kāi)始，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由此駛上高速增長(zhǎng)的軌道，并迎來(lái)了長(zhǎng)達(dá)33年的高速增長(zhǎng)期。也是在這一年，《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境保護(hù)開(kāi)始邁上法制軌道。據(jù)有關(guān)資料顯示：一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家是何時(shí)制定“環(huán)境基本法”的呢?美國(guó)是1970年，日本是1967年，法國(guó)是1976年，英國(guó)是1974年，瑞典是1969年。就時(shí)間而言，中國(guó)環(huán)境基本法建設(shè)與一些發(fā)達(dá)國(guó)家也晚不了幾年，其差別是在“有法不依”上。期間中國(guó)環(huán)境保護(hù)的理論體系、制度政策體系、法律法規(guī)體系和管理體制開(kāi)始形成，初步確立了中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)道路。舉其要點(diǎn)如下：
一是確立了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策地位。
20世紀(jì)80年代初，通過(guò)對(duì)國(guó)情的分析，我們認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)事關(guān)自然資源合理開(kāi)發(fā)利用，事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)久發(fā)展，事關(guān)群眾的身體健康，是強(qiáng)國(guó)富民安天下的大事，應(yīng)該立為國(guó)策。我們將這一想法向時(shí)任常務(wù)副總理的萬(wàn)里進(jìn)行了匯報(bào)，他當(dāng)即表示，要象計(jì)劃生育一樣，環(huán)境保護(hù)也應(yīng)立為一項(xiàng)基本國(guó)策。在1983年第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，時(shí)任副總理的李鵬代表國(guó)務(wù)院宣布，環(huán)境保護(hù)是中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。國(guó)策地位的確立，使環(huán)境保護(hù)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的邊緣地位轉(zhuǎn)移到中心位置，為環(huán)保工作的開(kāi)展打下了一個(gè)堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
與此同時(shí)，為落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了“同步發(fā)展”方針，即“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”戰(zhàn)略方針，摒棄了“先污染后治理”的老路，體現(xiàn)了走有中國(guó)特色環(huán)保之路的要求。與國(guó)際上20世紀(jì)80年代后期提出的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是遙相呼應(yīng)的，并更加切合中國(guó)的實(shí)際。
二是制定了環(huán)境保護(hù)的政策制度體系。
1989年，在第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，提出了環(huán)境保護(hù)三大政策和八項(xiàng)管理制度，即預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰(shuí)污染誰(shuí)治理和強(qiáng)化環(huán)境管理的三大政策。同時(shí)還出臺(tái)了包括三同時(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污收費(fèi)制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、排污申報(bào)登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。
強(qiáng)化環(huán)境管理政策，是我國(guó)環(huán)境政策中最具特色的一條。上世紀(jì)80年代我國(guó)環(huán)境已經(jīng)面臨比較嚴(yán)峻的形勢(shì)，在科技發(fā)展水平不高，國(guó)力有限的情況下，不可能靠高科技、高投入解決環(huán)境問(wèn)題。而據(jù)調(diào)查研究說(shuō)明，造成環(huán)境問(wèn)題特別是環(huán)境污染，重要原因是管理不善造成的。因此，最現(xiàn)實(shí)、最有效的辦法，是靠政府采取行政的、法律的和經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)化環(huán)境管理，以監(jiān)督促治理，以監(jiān)督促保護(hù)。實(shí)踐證明這是一條富有成效的路子，是我國(guó)環(huán)保工作在指導(dǎo)思想上具有歷史意義的轉(zhuǎn)變，如果沒(méi)有這種轉(zhuǎn)變，環(huán)保工作將無(wú)所作為，環(huán)境形勢(shì)將更趨惡化。
以上提到的這些政策和制度。先以國(guó)務(wù)院政令頒發(fā)，后以各項(xiàng)污染防治的法律法規(guī)加以肯定成型，變成法律制度，在全國(guó)加以實(shí)施。
三是構(gòu)筑了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。
1979年《環(huán)境保護(hù)法》首次頒布，1989年又作了修訂。同期，還陸續(xù)制定并頒布了污染防治方面的各單項(xiàng)法律和標(biāo)準(zhǔn)，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》;同時(shí)又相繼出臺(tái)了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等資源保護(hù)方面的法律，初步構(gòu)成了一個(gè)環(huán)境保護(hù)的法律框架。
四是確立了可持續(xù)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略地位。
1992年，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)了環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，我有幸作為中國(guó)代表團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)參加。會(huì)后，以中共中央、國(guó)務(wù)院名義頒布了《環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》，首次在中國(guó)提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1995年，國(guó)家在制定“九五”規(guī)劃中，明確將科教興國(guó)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國(guó)家戰(zhàn)略。同時(shí)還頒布了《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》，制定了中國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃和措施。
五是環(huán)境管理機(jī)構(gòu)由臨時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)入國(guó)家編制序列。
1982年國(guó)家設(shè)立“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部”，內(nèi)設(shè)環(huán)保局，從而結(jié)束了“國(guó)環(huán)辦”十年的臨時(shí)狀態(tài)。1988年，環(huán)保局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部分離出來(lái)，建立了直屬國(guó)務(wù)院的“國(guó)家環(huán)保局”。至此，“環(huán)境管理”才成為國(guó)家的一個(gè)獨(dú)立工作部門(mén)。以后環(huán)�？偩帧h(huán)境部是在這個(gè)基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展。實(shí)踐證明，確定了環(huán)境保護(hù)方針，制定了規(guī)劃，還要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人去推動(dòng)實(shí)施，否則一切將都落空�？梢哉f(shuō)目前環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在政府編制中是到位了。1993年，全國(guó)人大設(shè)立“環(huán)境與資源委員會(huì)”，全國(guó)政協(xié)也相應(yīng)設(shè)立了“環(huán)境與人口委員會(huì)”。上行下效，各省、市、區(qū)也都相繼建起這種機(jī)構(gòu)，在國(guó)家各級(jí)管理層面上環(huán)境保護(hù)得到了重視。
第三階段，環(huán)境污染加劇和規(guī)�；卫黼A段。
把1993年至2001年這八年作為一個(gè)階段看，是因?yàn)?993年是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一年，也是中國(guó)環(huán)保歷程中環(huán)境污染加劇和規(guī)模治理時(shí)期，是以總量控制為核心的環(huán)境保護(hù)制度開(kāi)始落實(shí)和完善的時(shí)期。1992年小平南巡講話后，中國(guó)掀起了新一輪的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，各地上項(xiàng)目、鋪攤子熱情急劇高漲，加之80年代全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的無(wú)序發(fā)展，致使中國(guó)環(huán)境污染到了一個(gè)無(wú)以復(fù)加的地步。許多江河湖泊污水橫流，藍(lán)藻大暴發(fā)，甚至舟楫難行，沿江沿湖居民飲水發(fā)生困難;許多城市霧霾蔽日，空氣混濁，城市居民呼吸道疾病急劇上升。在這種情況下，國(guó)家環(huán)保部門(mén)啟動(dòng)了“三河(淮河、海河、遼河)三湖(滇池、太湖、巢湖)一市(北京)一海(渤海)”治理，通過(guò)制定區(qū)域和流域污染防治規(guī)劃，實(shí)施重點(diǎn)污染物總量控制，拉開(kāi)了規(guī)模污染治理的序幕。
一是開(kāi)展規(guī)模工業(yè)污染防治。
在控制環(huán)境污染中，把工業(yè)污染防治作為重點(diǎn)，通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能，在“九五”至“十一五”其間，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)關(guān)閉淘汰污染嚴(yán)重的工礦企業(yè)17.7萬(wàn)多家;調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推行清潔生產(chǎn)以及強(qiáng)化環(huán)境管理，污染物排放有了大幅度降低，工業(yè)污染控制取得重大進(jìn)展。然而，在對(duì)大中型工業(yè)企業(yè)控制污染取得進(jìn)展的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)污染排放量急劇上升，環(huán)境污染形勢(shì)由“點(diǎn)源”污染變成“面源污染”，這種污染集工業(yè)污染、城市污染、村鎮(zhèn)生活污染和農(nóng)田化肥、農(nóng)藥污染為一體，加劇了污染防治的難度。
二是開(kāi)展規(guī)模流域污染防治。
在這一時(shí)期，以“三河三湖”為重點(diǎn)，開(kāi)始了規(guī)模流域污染治理工作。其中把淮河水污染治理作為重點(diǎn)。1989年2月，淮河流域發(fā)生第一次重大污染事故，100萬(wàn)人飲用水發(fā)生危機(jī);1994年7月，淮河下游又發(fā)生特大污染事故，安徽、江蘇150萬(wàn)人飲水困難。兩次污染事故，促使國(guó)務(wù)院下決心來(lái)治理淮河污染，提出“一定要在本世紀(jì)內(nèi)讓淮河水變清”目標(biāo)，并提出了相應(yīng)的保證措施：
第一，由國(guó)家環(huán)�？偩趾退繝款^組成淮河水質(zhì)保護(hù)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和部署對(duì)淮河污染的綜合整治;第二，建立和健全淮河水質(zhì)污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)，對(duì)各個(gè)斷面的排污實(shí)行目標(biāo)控制和總量控制; 第三，在三年內(nèi)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)一批淮河沿岸污染嚴(yán)重、治理難度大的企業(yè); 第四，2000年前，流域內(nèi)所有市、縣都必須因地制宜修建污水集中處理設(shè)施; 第五，制訂淮河流域污染防治的有關(guān)法律和法規(guī)，盡快把淮河流域的污染防治納入法制軌道。
1995年8月，國(guó)務(wù)院簽發(fā)了我國(guó)歷史上第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。1998年，國(guó)家環(huán)�？偩中迹涸诨春恿饔�1562家污染企業(yè)中，已有1139家完成治理任務(wù)，215家停產(chǎn)治理，190家停產(chǎn)、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)，18家因治理無(wú)望被責(zé)令關(guān)閉。
那么，經(jīng)過(guò)十五年的治理，今天的淮河水質(zhì)狀況究竟怎樣了呢?據(jù)環(huán)保部的數(shù)據(jù)，2010年，淮河干流及31條支流，好于Ⅲ類(lèi)水質(zhì)的水體由1995年的8%上升到37.5%，劣于Ⅴ類(lèi)的水體由1995年的55%下降到25%。離淮河干流和支流全面變清的目標(biāo)，即大部分水體水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類(lèi)水質(zhì)的目標(biāo)，還任重道遠(yuǎn)。
人們常常把淮河治污與英國(guó)泰晤士河治理相比。要知道，淮河要比泰晤士河大得多。英國(guó)從1850年修城市下水道，做治污準(zhǔn)備，1950年建污水處理廠，至2000年泰晤士河大馬哈魚(yú)回歸，歷時(shí)150年。后50年共投入300億英鎊，約相當(dāng)于今天人民幣3000多億元�？梢�(jiàn)流域水污染治理的艱辛。
三是啟動(dòng)重點(diǎn)城市環(huán)境治理。
這一時(shí)期，圍繞環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)城市，啟動(dòng)了大規(guī)模城市環(huán)境綜合整治。期間相繼評(píng)選出70多個(gè)“環(huán)境模范城市”，環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境狀況顯著優(yōu)于一般城市。它們的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，只要城市領(lǐng)導(dǎo)重視，擺上政府議程，真抓實(shí)干，是可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，建設(shè)一個(gè)比較好的環(huán)境。在這個(gè)期間，繼續(xù)推動(dòng)城市工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，治理城市工業(yè)污染的同時(shí)，開(kāi)始規(guī)模建設(shè)城市污水治理設(shè)施，大氣污染治理措施。1991年到2011年，城市污水處理率從14.8%提高到83.6%，生活垃圾無(wú)害化處理率從16.2%提高到79.8%，燃?xì)馄占皬?3.7%提高到92.4%，用水普及率從54.8%提高到97%。
1993年之后，我到全國(guó)人大環(huán)資委擔(dān)任主任委員，全力參與到中國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)中去，陸續(xù)修訂了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》，出臺(tái)了《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》。其中《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》是立法方向的轉(zhuǎn)變，也是環(huán)境管理方式的轉(zhuǎn)變。從“先污染后治理”轉(zhuǎn)向“先評(píng)價(jià)后建設(shè)”，預(yù)防在先，治理在后。西方國(guó)家的實(shí)踐證明，實(shí)施環(huán)評(píng)制度后，環(huán)境污染形勢(shì)開(kāi)始明顯好轉(zhuǎn)，我也希望看到中國(guó)這種轉(zhuǎn)變。誠(chéng)然，環(huán)評(píng)法還要進(jìn)一步充實(shí)，特別要強(qiáng)化法律責(zé)任條款。
第四階段，環(huán)保綜合治理階段。
2002年至2012年的十年間，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，重化工業(yè)加快發(fā)展，給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了前所未有的壓力。是中國(guó)環(huán)境保護(hù)最為艱巨的十年。數(shù)字顯示，從2001年至2010年十年間，中國(guó)GDP增長(zhǎng)率達(dá)到10.5%，其中有6年是在10%以上。特別是從2002年下半年開(kāi)始，各地興起了重化工熱，紛紛上馬鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放項(xiàng)目，致使能源資源全面緊張，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指標(biāo)不降反升，沒(méi)有完成原定的減少10%的目標(biāo)，受到了社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑。2006年，雖然開(kāi)始實(shí)施節(jié)能減排計(jì)劃，但是重化工業(yè)擴(kuò)張的勢(shì)頭仍然不減，污染物上升趨勢(shì)難以遏制，終于在這一年，主要污染物排放：二氧化硫2588萬(wàn)噸，氮氧化物1523萬(wàn)噸、化學(xué)需氧量1428萬(wàn)噸、氨氮141萬(wàn)噸，達(dá)到了歷史最高點(diǎn)。其后，中國(guó)政府進(jìn)一步加大減排力度，并輔之以市場(chǎng)化手段，使得主要污染物開(kāi)始逐步下降。但盡管如此，中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量并沒(méi)有隨之好轉(zhuǎn)，污染事故仍然此起彼伏，由此引發(fā)的公眾事件頻繁發(fā)生。
近年來(lái)pm2.5鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。就北京而言，有研究表明，pm2.5約60%來(lái)源于燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)燃油、工業(yè)使用燃料等燃燒過(guò)程，23%來(lái)源于揚(yáng)塵，17%來(lái)源于溶劑使用及其它。從國(guó)外大氣治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，細(xì)顆粒物污染的治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程，不僅要付出巨大的投入，還需要付出超常的努力。以美國(guó)為例，在經(jīng)歷了五十多年的治理，才達(dá)到目前的水平。我國(guó)細(xì)顆粒物污染面積如此之大，污染程度又如此嚴(yán)重，不要說(shuō)達(dá)到國(guó)際衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，就是達(dá)到我國(guó)制定的標(biāo)準(zhǔn)，也需要一個(gè)更加艱巨的過(guò)程。不僅要下最大決心，更要付出超常努力，爭(zhēng)取用十五至二十年的時(shí)間走完這一歷程。
面對(duì)如此環(huán)境嚴(yán)峻形勢(shì)，政府和相關(guān)部門(mén)在財(cái)稅上試行了一些新措施：
一是全面推行特許經(jīng)營(yíng)制度。過(guò)去，污水垃圾處理廠都是靠政府投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)，不僅進(jìn)展慢，而且效益低，許多治理設(shè)施建而不運(yùn)，建而不養(yǎng)，成了環(huán)保的擺設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境效益。2002年，拉開(kāi)了以推廣特許經(jīng)營(yíng)制度為標(biāo)志的市場(chǎng)化改革序幕。近十年來(lái)，民間資本、外資等社會(huì)資本進(jìn)入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領(lǐng)域，打破了國(guó)有企事業(yè)單位獨(dú)家壟斷的局面，提高了生產(chǎn)效率和服務(wù)水平，推動(dòng)了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。據(jù)2011年5月《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，全國(guó)共建成投運(yùn)的污水處理廠3022座，比十年前增長(zhǎng)了6倍，變化不可謂不大。其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營(yíng)模式的占42%。
二是實(shí)行有利于環(huán)境的價(jià)格政策。近年來(lái)，在各種產(chǎn)品價(jià)格中逐步體現(xiàn)環(huán)境成本，污染物減排量也成了有價(jià)商品，可以出售和交易，這些做法為利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)保護(hù)環(huán)境開(kāi)始走出路子。2004年出臺(tái)的每度電1.5分錢(qián)的脫硫電價(jià)政策，很快使電廠脫硫如火如荼地開(kāi)展起來(lái)。短短幾年內(nèi)，使全國(guó)脫硫機(jī)組裝機(jī)容量占火電裝機(jī)容量的比重從2004年的8.8%提高到2011年的87.6%。同樣，2011年出臺(tái)的每度電8厘錢(qián)的脫硝電價(jià)政策，垃圾焚燒上網(wǎng)電價(jià)激勵(lì)等政策，為環(huán)境治理市場(chǎng)化開(kāi)啟了新路子。
三是實(shí)行有利于環(huán)境的稅收政策。近年來(lái)，中國(guó)在稅收制度綠化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策。比如，對(duì)節(jié)能環(huán)保企業(yè)實(shí)行所得稅“三免三減半”政策，對(duì)污水、再生水、垃圾處理行業(yè)免征或即征即退增值稅;對(duì)脫硫產(chǎn)品增值稅減半征收;對(duì)購(gòu)置環(huán)保設(shè)備的投資抵免企業(yè)所得稅，等等。這些政策對(duì)推動(dòng)環(huán)境治理無(wú)疑起到了重要作用。
四是實(shí)行環(huán)境的投資政策。中國(guó)環(huán)保投資近幾十年來(lái)穩(wěn)步增長(zhǎng)，特別是近十年來(lái)，有了明顯的增長(zhǎng)。20世紀(jì)80年代初期，中國(guó)環(huán)保治理投資每年為25-30億元，約占同期GDP的0.51%;到80年代末期，投資總額超過(guò)100億元，占同期GDP的0.60%左右;“九五”期末的1995年，投資總額達(dá)到1010億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大關(guān)，標(biāo)志著規(guī)模的環(huán)境治理開(kāi)始啟動(dòng);“十五”期末的2005年，投資總額達(dá)到2388億元，占同期國(guó)民生產(chǎn)總值的1.3%;“十一五”期末的2010年，投資總額又上升到6654億元，占當(dāng)年GDP的1.66%。在環(huán)保投資中，社會(huì)資本越來(lái)越成為環(huán)保投資的主體。但財(cái)政投資拉動(dòng)作用卻十分明顯，往往起到四兩撥千斤的作用。比如，1998-2002年，中國(guó)政府共發(fā)行國(guó)債6600億元，其中安排650億元支持967個(gè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并拉動(dòng)地方和社會(huì)資金2100億元，建成了603個(gè)污水處理項(xiàng)目，新增污水處理能力5476萬(wàn)m3/d，22個(gè)中水回用項(xiàng)目，164個(gè)垃圾處理項(xiàng)目，新增垃圾處理能力8.5t/d。這是中國(guó)政府第一次大規(guī)模投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并帶來(lái)了長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境效益。2008年4萬(wàn)億投資中就有2100億投資于生態(tài)環(huán)境建設(shè)，短短三年內(nèi)使城市污水處理廠座數(shù)增加63%，而在縣城卻增加了3.3倍。此外，為提高財(cái)政投資的效益，2007年起，中央財(cái)政實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，帶動(dòng)地方財(cái)政資金1124億元。
五是實(shí)行有利于環(huán)境的融資政策。2007年7月起，中國(guó)金融行業(yè)實(shí)施“綠色信貸”政策，國(guó)有銀行和商業(yè)銀行對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)都給予了重點(diǎn)支持。截止2010年底，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)有4大銀行綠色信貸余額已達(dá)14506億元。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為國(guó)家政策性銀行，對(duì)環(huán)境治理貸款力度尤為明顯�！笆濉逼陂g，環(huán)境保護(hù)貸款發(fā)放額為1183億元，占同期全國(guó)環(huán)保投資總額的14%;“十一五“期間，繼續(xù)加大貸款力度，共發(fā)放節(jié)能減排貸款5860億元，其中環(huán)保領(lǐng)域發(fā)放款3200多億元，占同期全國(guó)環(huán)保投資總額的15%。與此同時(shí)，從事環(huán)境治理的環(huán)保公司還積極上市融資，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在國(guó)內(nèi)A股、H股上市的國(guó)內(nèi)環(huán)保公司達(dá)46家，2011年?duì)I收總額達(dá)到630多億元。另外還有一些環(huán)保公司在香港、美國(guó)、德國(guó)、日本等地境外上市融資。
在這個(gè)期間，環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)也取得了新進(jìn)展。相繼出臺(tái)了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。到目前為止，中國(guó)已制定了8部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)50余項(xiàng)，部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件近200件，軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)，批準(zhǔn)和簽署多邊國(guó)際環(huán)境條約51項(xiàng)，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1600余項(xiàng)，初步形成了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的環(huán)境保護(hù)法律和標(biāo)準(zhǔn)體系。
我前面講述的重點(diǎn)放在環(huán)境污染及其治理方面。在80年代至2010近30年來(lái)，在生態(tài)環(huán)境治理方面，像林業(yè)建設(shè)、草原保護(hù)、荒漠化治理、水土流失治理、濕地保護(hù)特別是生物多樣性保護(hù)方面，都做了大量工作，取得了一定的進(jìn)展。
第四階段，把環(huán)境保護(hù)上升到戰(zhàn)略高度
黨的十八大以來(lái)的五年，是黨和國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。尤其是在生態(tài)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，正如黨的十九大報(bào)告所指出的那樣，“生態(tài)文明建設(shè)成效顯著”“全黨全國(guó)貫徹綠色發(fā)展理念的自覺(jué)性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況明顯改變”。
黨的十九大報(bào)告提出，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。以習(xí)近平同志為核心的黨中央決心改變環(huán)境污染的狀況，下這個(gè)決心是很不容易的。
總體上講，雖然經(jīng)濟(jì)總量排名世界第二位，但我們還不是一個(gè)特別富裕的國(guó)家。在外國(guó)人看來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還沒(méi)有強(qiáng)大到足以將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家戰(zhàn)略的時(shí)候。但在這種情況下，黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。這意味著黨和國(guó)家將投入更多的精力、更大的物力財(cái)力來(lái)做生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)國(guó)家、民族可持續(xù)發(fā)展高度負(fù)責(zé)的精神的具體體現(xiàn)，也是對(duì)百姓期待的有力回應(yīng)。
當(dāng)年，曲格平曾提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展的思路，這被國(guó)家作為建設(shè)方針發(fā)布實(shí)施，并確立了“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”等八項(xiàng)環(huán)境制度，奠定了我國(guó)環(huán)境管理的基礎(chǔ)。曲格平認(rèn)為，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的態(tài)度，可以用“前所未有”來(lái)概括：重視程度、投入、出臺(tái)的法律政策措施前所未有;同時(shí)，國(guó)際輿論對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)由批評(píng)指責(zé)到認(rèn)可贊揚(yáng)，這也是前所未有的。發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系被重新審視，從相互排斥到相輔相成，這樣的轉(zhuǎn)變是生態(tài)環(huán)境保護(hù)最大的轉(zhuǎn)機(jī)。
不僅如此，黨的十九大報(bào)告中針對(duì)“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”的部署全面細(xì)致，是一份詳實(shí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)清單。
比如，報(bào)告提出，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。
這是所有生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作者的期待，也是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)必須做出的變革。
